La dicotomía
Estado vs. Privados en términos de eficiencia, ha cruzado toda la
historia argentina. En algunos momentos más profundamente que en
otros. Uno de los primeros ejemplos en ese sentido fue el Ferrocarril
del Oeste. En un principio se trató de una iniciativa de ciudadanos
particulares porteños. Sin embargo, la falta de actitud emprendedora
y una cierta aversión al riesgo de los ricos ciudadanos, condujo a
que la Provincia de Buenos Aires comenzara a asumir las
responsabilidades del financiamiento. En manos del Estado, el
Ferrocarril del Oeste era el mejor construido, el más barato, el más
puntual, el mejor atendido y el que tenía tarifas de carga y de
pasajeros que eran casi la mitad de las que tenían en vigencia los
ferrocarriles extranjeros. Años más tarde, se lanza una campaña de
desprestigio furibunda a través de todos los medios propagandísticos
posibles. Se la endeuda. Se irrita a los usuarios con malos servicios
y encarecimientos, como consecuencia de una desorganización
planificada. Empezaron a producirse déficits que la propaganda
periodística extendió. Se insistió y se repitió una publicidad
contraria al papel empresarial del Estado. Finalmente, el 30 de junio
de 1890 el Ferrocarril del Oeste fue entregado a una compañía sin
necesidad de poner un solo centavo. El orgullo argentino había sido
entregado. De esta manera se movilizan las fuerzas reaccionarias
contrarias al interés nacional y popular cuando se trata de
perjudicar a nuestro país para beneficiar a los privados, sobre todo
extranjeros.
Hace más de 100
años, se producía el descubrimiento del petróleo en nuestro país
un 13 de diciembre de 1907. La mayoría de los libros de historia
indican que se trató de un mero hecho azaroso y que en forma
inesperada, en la búsqueda de agua, apareció petróleo. Lo que en
realidad sucedió fue el resultado de un plan propuesto desde el
Estado Nacional para la evaluación de las riquezas del subsuelo,
tanto en recursos acuíferos como carboníferos y minerales. Fue así
que se daban los primeros pasos del camino hacia la soberanía
energética. Cinco años antes, en 1902, se crea la Comisión de
Estudios de Napas de Agua, Yacimientos Carboníferos e
Investigaciones Geológicas, animada por el Ing. Enrique M. Hermitte.
Más tarde, en 1903, se realiza la primera perforación en Comodoro
Rivadavia llegando a los 175 mts de profundidad, aunque se suspende
por la rotura de uno de los engranajes de las máquinas importadas
que se estaban utilizando. En 1905 la Comisión pasa a formar parte
de la División de Minas, Geología e Hidrología, dando un nuevo
impulso a los trabajos de investigación. En 1906, de la mano del
Ing. Krause, se emite un Informe sobre el Plan General de Trabajos
que se llevaría adelante para continuar con los estudios. Este
informe es muy concreto respecto de los objetivos, indicando no
solamente el interés en acumular conocimientos sobre la existencia
de agua en la zona, sino también en recursos minerales. Finalmente,
el 13 de diciembre la perforación llega a 535 mts dando señales
inequívocas de la aparición de petróleo con las características
típicas de presencia de burbujas de gas y olor. A partir de allí,
el Estado da claras señales de que se ha topado con un recurso
estratégico, iniciando un camino que ha tenido sinuosidades pero que
en lo concreto marca el comienzo de una política de estado, más
allá de la orientación ideológica o política de las autoridades.
De esa manera, en 1910, se crea la Dirección General de Explotación
de Petróleo, cuyo primer presidente fue el Ing. Luis Huergo. Era el
inicio del desarrollo petrolero en la Argentina que desembocaría
tiempo después en Yacimientos Petrolíferos Fiscales. Entre el año
1910 y 1915 el Tesoro Nacional aporta 8.655.000 pesos, siendo el
único desembolso desde el Estado. A partir de allí, el Estado no
aporta un solo peso adicional.
El 17 de octubre de
1922 es nombrado al frente de YPF el Gral. Enrique Mosconi, quien le
imprimiría una impronta particular basado en la defensa del interés
nacional y el desarrollo independiente. Su vocación patriótica y
esfuerzo personal, junto al Gral. Alonso Baldrich, da como resultado
un período de crecimiento y expansión extraordinario incluyendo
aumento de la producción y el rompimiento de los “trust”
petroleros en la comercialización de hidrocarburos. Esto último
conseguido con la construcción de la Refiniería La Plata en sólo
un año, completando su construcción, luego de dos etapas, en 1929.
Ese año el mismo Mosconi lo denomina el “Ayacucho Económico”,
debido al histórico hecho de la disminución del precio del
combustible a la mitad de su valor, permitiendo de esa manera un
abaratamiento del consumo energético. Entre 1922 y 1927 la
producción de petróleo aumenta 2,5 veces, producto del impulso de
las políticas soberanas de YPF.
En 1934 el capital
social de YPF era de 380 millones de pesos, habiendo aumentado su
valor en más de 40 veces, producto de la propia riqueza y el trabajo
argentinos. Si YPF hubiera sido extranjera, se hubieran girado
ganancias al exterior por $1.025 millones entre 1926 y 1934,
generando una sangría extraordinaria de recursos propios a favor del
capital foráneo. El modelo eficiente de YPF sirvió de inspiración
para la creación de diversas empresas petroleras en América Latina.
Uruguay fue el primer país en seguir el ejemplo argentino creando la
Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP).
Luego apareció Bolivia con la creación de Yacimientos Petrolíferos
Fiscales Bolivianos (YPFB) en 1936, pasada la Guerra del Chaco. Más
adelante se suman Brasil, con la creación de PETROBRAS bajo la
presidencia de Getúlio Vargas y México con el nacimiento de PEMEX
bajo la presidencia de Lázaro Cárdenas.
Bajo la presidencia
del Gral. Juan D. Perón y en el marco de un proceso de desarrollo
nacional basado en la industria y el mercado interno y la aparición
de un nuevo sujeto histórico-político hasta ese momento ausente en
las decisiones del país, la clase trabajadora, se produce el
contexto adecuado para que en la reforma de la Constitución Nacional
en el año 1949 aparezca el Art. 40 cuyo espíritu era la propiedad
por parte de la Nación de los recursos naturales. De esta manera, el
Estado quedaba como único actor de decisión en las políticas
estratégicas de manejo de los recursos. En este período se llevan
adelante políticas de integración de los diferentes sectores
estratégicos. Se renueva, por ejemplo, la flota de buques petroleros
comprando al exterior por medio del financiamiento del IAPI y con la
incorporación del primer buque tanque de fabricación nacional, el
Presidente Figueroa Alcorta. Se extendió la explotación de
hidrocarburos en el territorio nacional, alcanzando a lugares como
Mendoza, Neuquén, Comodoro Rivadavia y Tierra del Fuego, comenzando
en este último lugar la explotación gasífera. A pesar del bloqueo
norteamericano en equipos de prospección y perforación, la
producción aumentó, teniendo altibajos. El gran crecimiento
industrial requería de energía en forma creciente y el
acompañamiento no fue acorde a las necesidades, teniendo que
importar cantidades importantes.
Por otra parte, se
inauguró en la Refinería La Plata una nueva unidad de destilación
atmosférica, elevando el procesamiento de crudo con el consiguiente
aumento en la producción de naftas, gas oil y otros productos. A
modo comparativo, se puede mencionar que durante todo el período de
la YPF privatizada, no se inauguró ninguno de este tipo de unidades,
manteniendo la producción de naftas en una meseta constante.
El otro logro
importante durante este período fue la creación de la Dirección
General de Gas del Estado (DGGE) en 1946, a cuyo frente es nombrado
el Ing. Julio Canessa. Este le propone a Perón la construcción de
un gasoducto entre Comodoro Rivadavia y Buenos Aires para aprovechar
el gas que se quemaba, y no se utilizaba, en los yacimientos. El gas
era consumido por las clases pudientes del litoral. El resto de la
población tenía que consumir combustibles de bajo rendimiento como
el querosén, carbón y leña. La respuesta fue inmediata. A los seis
meses la obra ya estaba planificada y al año siguiente estaba
publicada en el Plan Quinquenal. La longitud del gasoducto era de
1600 km y fue el primero en Sudamérica y el más largo del mundo en
ese momento. Fue el comienzo de la fabricación de tubos en nuestro
país. La mayor parte se compró en el exterior a través del IAPI,
pero otra parte se fabricó en la Argentina impulsando el crecimiento
de SIAM a través de la empresa SIAT. El gasoducto quedó finalmente
inaugurado el 29 de diciembre de 1949 a un costo de U$S 50 millones,
aumentando la distribución de gas desde 300000 m3/d hasta
15 millones m3/d. El valor del gas en términos reales
disminuyó a la mitad.
La Dictadura
Militar pone en marcha a partir de 1976 el reemplazo del modelo de
Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), en el
cual se intentaba reemplazar productos importados por aquellos de
fabricación nacional, por un modelo de valorización de la renta
financiera. Esta política causó una marcada desindustrialización
de la matriz productiva, caída abrupta de puestos de trabajo
industriales y endeudamiento externo y salida de capitales al
exterior. La implantación de este modelo requirió la necesaria
desaparición de 30000 personas y una innumerable cantidad de presos
políticos y exiliados, para derribar las posibles barreras de
resistencia frente a las políticas implementadas. YPF fue utilizada
como herramienta para el desarrollo de este modelo utilizándola como
garantía de préstamos, que pasaron a ser de U$S 372 millones a U$S
6.000 millones. Dentro de este contexto, se comenzaron a realizar las
primeras privatizaciones periféricas, beneficiando a determinados
grupos económicos y se limitó su crecimiento.
Durante la década
del noventa se profundizaron las políticas de apertura y
desregulación de la economía de la Dictuadura Militar, llevando
adelante un profundo proceso de privatización de las empresas
públicas y del patrimonio nacional. Se sancionaron los decretos
1055, 1212 y 1589 de 1989 firmados por Carlos Menem para establecer
la desregulación del mercado de hidrocarburos, la libertad de
precios, la eliminación de la intervención del Estado en el sector,
el otorgamiento de la libre disponibilidad del crudo extraído y la
supresión de la restricción para importar o exportar petróleo
crudo y sus derivados. En definitiva, se modificaba el concepto
estratégico de la producción de hidrocarburos por uno basado en la
definición de commodities.
Las consecuencias
de esta política de entrega fueron casi inmediatas. Proliferaron las
inversiones de corto plazo por parte del capital privado. El Estado
se ausentó de la planificación conduciendo a la cancelación de
nuevas obras de infraestructura (Hidroeléctricas y Atucha II). Se
consolidaron el petróleo y el gas para la producción primaria de
energía, pasando del 88% al 91%, dejando a nuestro país más
dependiente de los combustibles fósiles. En este marco de
liberalización del mercado, se experimentó una marcada explotación
y extracción de los recursos y su posterior exportación, sin
obligación de reponer reservas extraídas. De esta manera, se llegó
a exportar el 41,4% de la producción nacional de petróleo en 1996
cuando el precio del barril estaba a alrededor de U$S 19 por barril.
La actividad exploratoria presentó un marcado descenso. Mientras que
la YPF estatal perforaba casi 100 pozos exploratorios por año, el
promedio a partir del año 1996 pasó a ser de 35, llegando a un
valor de 9 pozos en el año 1999. A partir de allí el promedio no
superó los 16 pozos.
Este período se
caracterizó por una ausencia de la inversión de riesgo generando
problemas de índole estructural. De cualquier manera, luego de la
privatización de YPF hubo un “fervor” inicial que se caracterizó
por un aumento sustancial en la producción de gas y petróleo y en
la cantidad de pozos exploratorios, alentados por la enajenación de
la petrolera estatal y la concesión de 147 áreas en su mayoría en
producción y con gran potencial de ser exploradas. Es decir, se
desarrollaron los trabajos sobre las mismas cinco cuencas ya
descubiertas por la YPF estatal. Sin embargo, este impulso inicial se
revierte esta tendencia en forma considerable en el año 1996, cuando
YPF pasa a perforar 40 pozos exploratorios, habiendo perforado 89 el
año anterior. En el mismo balance de la empresa se informa que se
centraron los esfuerzos en reducir los “costos” y en invertir en
aquellas actividades que permitieran elevar las utilidades en
desmedro de aquellas que representaban alto riesgo. Es posible
afirmar, entonces, que la declinación a causa de la política
extractivista no comienza con el ingreso de Repsol en la firma, sino
varios años antes, bajo la presidencia de José Estenssoro. De esta
manera, las reservas de gas y petróleo que en 1988 eran de 34 y 14
años respectivamente, pasaron a ser de 8 años y 7 años en el 2005,
ya cuando las políticas de desinversión comenzaban a dar las
primeras señales inequívocas del fracaso del modelo implantado.
Con el ingreso de
la firma española Repsol, la lógica de extracción sin reposición
se profundizó. Los españoles aplicaron una lógica de acumulación
a escala mundial en donde priorizaron la “monetización de las
reservas” y su maximización de su valor presente. De esta manera,
pudieron hacerse del recurso financiero necesario para diversificar
su inversión en distintos lugares del mundo con menores riesgos y
costos asociados con el indudable objetivo de maximizar los
beneficios a escala global. Entre el año 2000 y 2004, período en el
que están disponibles los datos desagregados, nuestro país generó
el 17% del ingreso por ventas, mientras que el 65% fue generado en
España. En contrapartida, el 47% de las ganancias en ese período
fue generado en Argentina (32% en España), pero las inversiones
globales se repartieron en un 27% para nuestro país, un 37% en
España y un 28% en el resto de América Latina.
El promedio de
distribución de dividendos desde el año 1999 fue altísimo. En un
sector en el que es importante reinvertir parte de las utilidades
para mantener un horizonte de mediano-largo plazo con producción y
reservas razonable, entre el año 1999 y el 2007 el promedio de
distribución sobre las ganancias totales fue del 75%. El ingreso del
grupo Petersen, impulsado por el Gobierno Nacional, suponía que el
capital nacional antepondría los intereses colectivos antes que los
privados. Sin embargo, operó en sentido contrario profundizando el
vaciamiento, incluso desde el mismo momento de la firma del contrato
ya que se ofrecía el reparto del 90% de las utilidades como mínimo.
El resultado fue que entre el 2008 y el 2010, la distribución
promedio alcanzó el 144%, disminuyendo de esta manera el Patrimonio
Neto de la empresa.
Las consecuencias
de las políticas privatistas neoliberales de los noventa fueron la
desinversión, la caída de la producción, la caída del horizonte
de reservas y la pérdida de soberanía energética al perder el
autoabastecimiento. En todo este período, probablemente las empresas
del sector hayan sido muy eficientes con tasas de rentabilidad
altísimas y con índices financieros excelentes. Ninguna de ellas
dejó de ganar dinero. Sin embargo, a la luz de los resultados, no es
el concepto de eficiencia económica el que debe primar, sino el
concepto de interés nacional. Desde luego una empresa estatal o
sector de la economía debe ser eficiente en términos de utilización
racional de los recursos para obtener determinados resultados. Es por
ello que el concepto de eficiencia no debe estar relacionado la
maximización de la ganancia sino con el aporte que esa empresa o
sector esté entregando a la Nación en su conjunto. Esto último
tiene que ver con la integración económico-social en el entramado
productivo y la manera en la que esa inserción se lleve a cabo.
Martín Scalabrini
Ortiz
Fuentes:
Federico
Bernal, Petróleo, Estado y Soberanía, Ed. Biblos, 2005.
Raúl
Scalabrini Ortiz, Cuatro verdades sobre nuestra crisis, Ed. Lancelot,
2009.
Mariano
A. Barrera, Subexploración y sobreexplotación: la lógica de
acumulación del sector hidrocarburífero en Argentina, Apuntes para
el Cambio Nro. 2, 2012.
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