Durante el proceso de expropiación del 51% de YPF por parte del
Estado, se hizo referencia a la posible aplicación del modelo noruego para el
desarrollo de la empresa en nuestro país. En este artículo se analiza cómo
funciona el llamado modelo en el país nórdico.
En realidad, el modelo noruego no es algo que nació como tal por
obra y gracia de la planificación preventiva sino más bien de la aplicación
sucesiva de políticas, algunas coyunturales y otras estratégicas, en la medida
que se recorría el camino del desarrollo petrolero y se iba “aprendiendo” de la
experiencia, incluso la anterior a la época de la aparición del petróleo en
Noruega.
A finales de 1962, la “Philips Petroleum Oil Company” solicitó
permisos para hacer prospección geológica. La Philips buscaba tener el derecho
exclusivo de extracción de hidrocarburos en la plataforma continental. El
Gobierno Noruego se tomó un tiempo para contestar, teniendo en cuenta la
experiencia danesa quienes habían entregado la exclusividad a las empresas Gulf
y Shell. Lo primero fue establecer la jurisdicción noruega sobre la plataforma
marítima para definir las áreas sobre las cuales el país tenía soberanía. La
solución provino de una acuerdo con Gran Bretaña en 1964, basado en el
principio de equidistancia. Con esto se determinaba gran parte de los límites
del Mar del Norte.
En ese momento, Noruega no tenía ninguna experiencia en
explotación petrolera. Por lo tanto, era casi imprescindible contar con la
ayuda extranjera en exploración y producción. Con lo cual, la pregunta era de
qué manera se irían a aprovechar los intereses extranjeros sin perder el
control sobre el desarrollo. En este punto, el país sí contaba con experiencia
previa debido a que había desarrollado su industria hidroeléctrica de esta
manera, por lo tanto tenía una larga tradición política en relacionarse con
empresas extranjeras grandes que tenían como intención enriquecerse con los
recursos naturales de países débiles. De esta manera se había definido el
“derecho de reversión” que implicaba un carácter temporal y de alquiler de las
concesiones, debiendo el beneficiario devolver el derecho al Estado sin
compensación alguna luego de un período de tiempo. De esta forma, el Estado adquirió
la experiencia suficiente para poder explotar la energía hidroeléctrica por sí
mismo. Esta fue la idea que imperó durante esta primera etapa de desarrollo
petrolero.
En paralelo, se propiciaba la aprobación de leyes específicas
para el sector. El 31 de mayo de 1963 se determinaba que el Estado noruego era
el único propietario de los recursos naturales de la plataforma marítima. La
medida no causó ninguna objeción, dado que inicialmente no había propietario
alguno. Con esta herramienta y el “derecho de reversión” se extendieron algunas
licencias de extracción por un período de 6 años, con la obligación de ceder al
Estado una cuarta parte del bloque. Los bloques entregados en la primer ronda
fueron grandes, con lo cual las empresas no ponían objeciones frente a esta
exigencia. Las regalías se establecieron en un 10%, habiéndose bajado desde el
inicial del 12,5%. La política era de atracción de empresas extranjeras para
que participaran en la mayor medida posible, dentro del marco fijado por el
Estado. Esto permitiría aumentar la posibilidad de encontrar petróleo dada la
inexperiencia inicial del Estado. Finalmente, la participación noruega en la
primera ronda grande de concesiones fue mínima. Noruega se encontraba en una
posición débil de negociación. Por lo tanto, esta política de apertura
significaron condiciones no demasiado favorables desde un punto de vista
nacional y estatal, en lo que se llamó “acuerdo de caballeros”.
Philips encontró petróleo en el campo que luego se denominaría
Ekofisk. La empresa con participación estatal Hydro se aseguró un 6,7% de este
campo. Una participación muy pequeña. El Estado sólo recaudó a través de
impuestos y regalías, en lo que hubiera podido ser una apropiación mayor de la
renta si las condiciones hubieran sido más favorables. Para suerte de Noruega,
la mayor parte de las reservas de petróleo fueron descubiertas al norte del
área anunciado en la primera ronda. Hubo oportunidad para una nueva y más
agresiva política petrolera noruega. Al calor de las rebeliones juveniles de
fines de los sesenta, Noruega había ido inclinándose hacia la izquierda en
elecciones sucesivas. A ello, se sumó la oposición de la población al ingreso
de Noruega a la CEE. Esto determinó un contexto histórico favorable a la nueva
aproximación del país hacia el petróleo. A partir de ese momento, las
discusiones involucrarían a toda la sociedad, en lugar de un grupo de
funcionarios, dando lugar a posiciones más confrontativas.
De esta manera, nace la idea de crear una nueva empresa
petrolera operativa y 100% estatal como una herramienta que daría al Estado
noruego la mayor administración y el control posible sobre las actividades
petroleras, dejando de lado la utilización de Hydro. La idea expresaba que el
instrumento adecuado era la creación de una empresa petrolera desde el
principio. El parlamento (storting) resolvió su creación el 14 de junio de
1972. La petrolera, sin embargo, no tenía el peso de otros actores, con lo que
su influencia era escasa. De cualquier manera, con esa herramienta se podía desafiar
a las empresas multinacionales con la cesión de concesiones a su favor en forma
directa para que pudiera desarrollar sus propias habilidades y capacidades
tecnológicas.
Además, se consideró estratégica la posesión de ductos para el
transporte de hidrocarburos para su control y operación, de manera de evitar la
apropiación de la renta por parte de las empresas privadas por este medio. La
pelea se dio con Philips que procuraba mantener bajo su control el sistema de
ductos. Sin embargo, debió ceder para no perder más tiempo ya que consideraba
que aún así el campo Ekofisk produciría grandes ganancias. Fue una forma de
demostrar de qué manera un Estado podía plantarse para obtener una herramienta
estratégica para sus objetivos.
El siguiente gran paso fue la obtención del 50% por parte de
Statoil del bloque que más tarde resultó contener el yacimiento Statfjord,
junto con la Esso, Shell, Conoco y Mobil. Más tarde, se demostraría que
Statfjord sería uno de los yacimientos petroleros más grandes del mundo. La posición
dominante de Statoil se mostraría imprescindible tanto para la propia empresa
como para la historia petrolera noruega. Más tarde, se descubrirían otros
yacimientos pero no uno tan grande. Estas primeras decisiones estratégicas
realizadas en las fases iniciales del desarrollo de esta región petrolera
fueron determinantes para el futuro.
En 1972 se creó el Directorado Noruego del Petróleo (DNP),
órgano gubernamental que aconseja y asesora sobre la dirección, exploración y
producción de los yacimientos. Depende del Ministerio del Petróleo y Energía al
que entrega reportes relacionados a las actividades relacionadas con la E&P
de hidrocarburos. Es el responsable de llevar la contabilidad oficial y la
administración de los recursos petroleros y contribuye a la maximización de los
valores creados por las actividades petroleras. Además, publica y aplica las
regulaciones para el sector en términos de ambiente de trabajo y seguridad.
En la medida que se desarrollaban las herramientas jurídicas y
regulatorias, el Estado avanzaba con las operativas, como Statoil. Entre sus
objetivos generales se encontraba la de garantizar el establecimiento de una
industria petrolera noruega. En esta declaración estaba subyacente la idea de
soberanía, dado que era importante para Noruega construir una capacidad propia
e independiente. Para ello, debía apropiarse de una proporción, lo más grande
posible, de la generación de riquezas relacionada con las actividades
industriales en el sector de hidrocarburos. Por otra parte, el desarrollo de
una industria petrolera, en parte privada y en parte estatal, sería uno de las
herramientas para garantizar “la administración nacional y el control
nacional”. En la medida que fuera desarrollado “know-how” tecnológico
independiente, el país quedaría indemne a las presiones de las empresas
extranjeras que dominaban el negocio.
Statoil se organizó como una administración independiente con
una Asamblea General que elegía la
dirección. Por otra parte, al estar limitada la cantidad de profesionales en
Noruega, se los buscó en EEUU para varias unidades de negocio. Pero se aseguró
de no contratar a nadie que tuviera alguna vinculación con Mobil, que en ese
momento operaba el bloque entragado a Statoil. Además, el sistema educativo
acompañó este proceso esforzadamente para cumplir con las necesidades de la
nueva industria. La Escuela de Estudios Superiores Técnicos de Trondheim tuvo
un papel preponderante en la formación de ingenieros. Statoil se encontraba
como primera prioridad como salida laboral. Los institutos de investigación de
las universidades de Oslo y de Bergen cambiaron sus líneas de trabajo
relacionadas con la geología de acuerdo a los nuevos requerimientos.
Otro de los hitos importantes en el desarrollo petrolero fue la
construcción de Statpipe aprobado por el Parlamento en 1981 y construído en
1985, siguiendo el lineamiento de mantener bajo control estatal el transporte.
Este gasoducto une los campos de producción como Statfjord y otros con el
continente europeo para la exportación del gas natural. Además, permitió el
desarrollo de grandes proyectos industriales relacionados a los hidrocarburos a
lo largo de toda la costa noruega.
La industria petrolera crecía y se vislumbraban considerables
flujos de efectivo. Fue por ello que en 1985 se crean los “Intereses
Financieros Directos del Estado” (SDFI), a través del cual el Estado para a
participar como inversionista en Statoil. Esta reorganización tenía la idea de
concebir un “banco petrolero estatal” para invertir directamente en el negocio
de los hidrocarburos, en lugar de hacerlo a través de Statoil. De esta manera,
se dejaba a Statoil el manejo del negocio comercial como una empresa autónoma
liberándola de tareas políticas y administrativas. Además, el Gobierno dejaría
de recibir las utilidades generadas por la empresa para financiar el
presupuesto nacional para que ésta pueda reinvertirlas en su negocio. Así, se
generaba una distancia prudente entre la administración gubernamental y la
empresa petrolera.
Más adelante, en el año 2000, el parlamento resolvió privatizar
parcialmente las acciones que mantenía en el SDFI, al abrirse a cotización en
las bolsas de Oslo y Nueva York. Al año siguiente, se crea Petoro, una entidad
gubernamental que asumía los activos del
SDFI. Además, tiene la función del control de la producción de Statoil en
nombre del Gobierno. No opera campos y no es dueña de ninguna licencia, sino
que dirige el SDFI.
En la medida que crecían los ingresos petroleros, crecía la
preocupación de que Noruega desarrollara la “enfermedad holandesa” o “maldición
de los recursos naturales”. Es decir, el efecto desplazamiento provocado por el
sector de productor basado en recursos naturales sobre las manufacturas y se
manifiesta como la desindustrialización de una economía. Ello se produce por el
boom exportador de ese sector produciendo el aumento del valor de la moneda
nacional y, por lo tanto, deteriorando la competividad del sector manufacturero
frente al de otras economías. Para evitar esto en 1990 se crea el “Fondo del
Petróleo” (Petroleum Fund), con el propósito principal de resguardar el uso en
el largo plazo de los ingresos petroleros. Ello ayudaría a evitar la famosa
“enfermedad”. Más adelante, se incorporarían el objetivo de estabilizar el
gasto fiscal respecto de las fluctuaciones de corto plazo asociados a los
ingresos del petróleo (financiar déficit en el presupuesto fiscal no petrolero)
y financiar el déficit que generará un creciente gasto en pensiones por el
aumento de personas de edad avanzada y un decreciente ingreso del petróleo.
En 2006 este Fondo fue rebautizado con el nombre de “Fondo
Gubernamental del Petróleo” (Goverment Pension Fund-Global) y en la actualidad
cuenta con activos por U$S 838 mil millones siendo el más grande del mundo. Los
ingresos del fondo provienen de los flujos netos de la actividad petroleras y
del retorno de los activos más los resultados netos de las transacciones
financieras asociadas a la actividad petrolera. Los gastos son las
transferencias hacia el presupuesto fiscal. Para evitar la valorización de la
moneda local, los fondos son invertidos en el exterior en su mayor parte. Sus
inversiones se dirigen a los mercados internacionales en bonos y acciones e
incluso en bienes raíces, pero excluyendo a empresas dedicadas a actividades
que afectan el medio ambiente, fomentan el armamentismo y producen bienes
perjudiciales para el ser humano. Para ello publica una “lista de exclusión
ética” en la que están entre otros, Barrick Gold, Rio Tinto. Philip Morris,
Honeywell, Lockheed Martin, Wall-Mart, etc.
El retorno esperado del fondo se estima en 4% anual. Ese monto
es lo que puede ser el déficit estructural no petrolero como regla establecida.
En una situación cíclica neutral, la regla implica que el traspaso desde el
Fondo al Gobierno Central equivale a la anualidad que paga el Fondo. El Fondo
sólo puede financiar el déficit no petrolero.
Los ingresos fiscales provenientes de la actividad petrolera son
esencialmente dos: un impuesto especial sobre la producción (50%) y un impuesto
corporativo normal (28%), lo cual arroja una tasa combinada del 78% sobre las
utilidades generadas en el año por cada empresa. Los ingresos totales del
Estado provienen en un 30% del sector petrolero, provenientes en un 55% de
impuestos directos, un 40% del SDFI, un 5% de dividendos de Statoil y el resto
a otros impuestos al medio ambiente y otros.
Los ingresos de Statoil sumaron U$S 130.000 millones,
equivalente al 25% del PBI noruego. Su producción fue de 2 millones de barriles
equivalentes por día. Y las ganancias del 2012 fueron de 8.300 millones de
euros. Es el catalizador de la investigación y desarrollo en Noruega y cuenta
en la actualidad con tecnología de punta capaz de operar en aguas profundas.
En definitiva, Noruega es actualmente el séptimo exportador mundial de petróleo y el tercero de gas natural con la aplicación de un modelo cooperativo, equitativo y de reparto de riqueza, basado en la soberanía y el pleno control de sus recursos. La aplicación del modelo per-se en otras partes del mundo no debería ser directa. Cada región posee su propio contexto y sus propia dinámica. Sin embargo, no deja de ser un ejemplo de desarrollo autónomo y de aplicación de políticas soberanas en un sector estratégico como el energético.
Martín Scalabrini Ortiz
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